Tíu ár frá hruni: Áróður og hjarðhugsun í Icesave-málinu

Íslensku bankarnir hófu söfnun innlána í útibúum erlendis á árinu 2006 þegar Landsbankinn reið á vaðið með Iceasave-reikningana í útibúi bankans í London í október það ár. Ári síðar hóf Kaupþing að bjóða Edge reikningana og hliðstæðir reikningar hjá Glitni, Save & Save, voru kynntir í júní 2008. Þessir reikningar voru markaðssettir sem hávaxta innlánsreikningar í samkeppni við sambærilega reikninga sem bankar í viðkomandi löndum buðu.

EDGE-reikningarnir, ólíkt Icesave, voru gerðir upp að fullu í þeim tíu löndum þar sem reikningarnir voru í boði og reyndi því aldrei ábyrgð vegna endurgreiðslu lágmarkstryggingar innistæðna vegna þeirra. Sömu sögu er að segja af Save & Save reikningum Glitnis.

Þrátt fyrir að aukning í söfnun innlána yrði mest á árinu 2007, sérstaklega í tilviki Landsbankans, var það ekki fyrr en á 2008 sem raunveruleg umræða skapaðist um nauðsyn þess að flytja starfsemi þessara innlánsreikninga í dótturfélög bankanna erlendis. Með færslu í dótturfélag var ábyrgð vegna lágmarkstryggingar innlána ekki hjá Tryggingarsjóði innistæðueigenda og fjárfesta á Íslandi.

Þetta náðist ekki í tæka tíð áður en bankarnir féllu og voru teknir yfir af Fjármálaeftirlitinu í krafti neyðarlaganna í október 2008. Í kjölfarið hófst svo milliríkjadeila milli Íslands annars vegar og Bretlands og Hollands hins vegar um uppgjör á lágmarkstryggingu vegna Iceave-reikninganna sem nam 20.887 evrum á hvern sparifjáreiganda en kröfur vegna innistæðna undir lágmarkstryggingunni námu 670 milljörðum króna.

Strax eftir hrunið í október 2008 fór ríkisstjórn Geirs H. Haarde í það að semja um Icesave og voru hin sérstöku Brussel-viðmið samþykkt í nóvember það ár. Í raun var stjórnvöldum á Íslandi stillt upp við vegg því Evrópuríkin lögðu á það áherslu á að ekki mætti vera óvissa um lagalega túlkun á tilskipun nr. 94/19/EB um innistæðutryggingar en lög um innistæðutryggingar byggðust á þessari tilskipun. 

Unnið að samningi út frá Brussel-viðmiðunum

„Það er óhætt að segja að íslenski fjármálaráðherrann hafi verið lagður í hálfgert einelti á fundum fjármálaráðherra úti í Brussel í nóvember 2008 og það hefjast miklar viðræður þar sem fjármálaráðuneytið og utanríkisráðuneytið okkar sérstaklega voru í forsvari og það endar með því að það eru samin þessi svokölluðu Brussel-viðmið og þar er tekið fram að taka eigi tillit til hinna sérstöku aðstæðna okkar,“ segir Geir H. Haarde í viðtali við fréttastofu Stöðvar 2 og Vísis nú áratug síðar.

Steingrímur J. Sigfússon var haustið 2008 andsnúinn ríkisábyrgð á skuldbindingum Tryggingarsjóðs innistæðueigenda vegna Icesave og mótmælti því harðlega að efnahagsáætlun Íslands hjá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum væri tengd við úrlausn Icesave-málsins. Hann skipti hins vegar um skoðun eftir að hann var kominn í ríkisstjórn eftir búsáhaldabyltinguna og var orðinn fjármálaráðherra.

„Veruleikinn tók völdin í þessu máli. Það sem gerðist auðvitað var að fyrri ríkisstjórn var búin að heita því í samstarfsyfirlýsingu við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn að Ísland myndi virða sínar skuldbindingar í þessu eins og menn kölluðu það og Alþingi samþykkir það svo í desember 2008. Mér verður það strax ljóst þegar ég fer að setja mig inn í þessi mál að við komumst ekkert út úr þeim farvegi aftur. Ísland var búið að heita því að reyna að leysa þetta mál með samningum. Aðstoð okkar við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn var bundin því og var föst ef þetta væri ekki gert og Ísland einfaldlega sat fast í skrúfstykki, komst hvorki afturábak né áfram,“ segir Steingrímur J. Sigfússon.

Engin ríkisábyrgð og réttilega staðið að innleiðingu tilskipunar

Í samræmi við EES-samninginn bar Íslandi að koma á innistæðutryggingakerfi sem uppfyllti lágmarksreglur tilskipunarinnar. Í 5. bindi, kafla 17 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis (RNA) um fall bankanna er rakið að rétt hafi verið staðið að innleiðingu tilskipunarinnar í íslenska löggjöf. Það segir að „ekki verði staðhæft að íslensk stjórnvöld eða Alþingi hafi sýnt af sér vanrækslu eða mistök við innleiðingu á tilskipun 94/19/EB.“

Þá er vitnað til skrifa erlendra fræðimanna en í skrifum þeirra er hvergi fjallað um að fyrir hendi sé ríkisábyrgð á lágmarksskuldbindingum tryggingarsjóðsins. Árið 2000 kom til dæmis út í Noregi bókin Banksikring og konkurranse sem er að stofni til doktorsritgerð Inge Kaasen við lagadeild Háskólans í Osló. Í bókinni er fjallað um starfsemi norska innistæðutryggingarsjóðsins.

„Í ritinu er hvergi fjallað um að fyrir hendi sé ríkisábyrgð á lágmarksskuldbindingum tryggingarsjóðsins eða skylda ríkisins til að gera sjóðnum kleift að standa undir slíkum greiðslum. Miðað við viðfangsefni og umfang doktorsritgerðarinnar verður að ætla að þar hefði verið að finna umfjöllun um þessi atriði ef höfundur hefði á annað borð talið að slík réttarregla væri hugsanlega fyrir hendi,“ segir í skýrslu rannsóknarnefndarinnar.

Ákvæði tilskipunarinnar voru skýr um lágmarksgreiðsluskyldu tryggingarsjóðsins til hvers innistæðueigenda. Í skýrslu RNA er hins vegar rakið að í tilskipuninni eða gögnum um undirbúning hennar komi ekkert fram um hvernig skuli staðið að málum ef eignir tryggingarsjóðsins dugi ekki til að greiða lágmarksbætur til sparifjáreigenda. Í þessu fólst Icesave-deilan í hnotskurn. Eignir tryggingarsjóðsins dugðu ekki til að greiða sparifjáreigendum í Hollandi og Bretlandi lágmarkstryggingu samkvæmt tilskipuninni. Stjórnvöld í þessum ríkjum fóru fram á að íslenska ríkið ábyrgðist greiðslu lágmarkstryggingarinnar.

Eldheit pólitísk umræða var um Icesave-málið strax frá fyrsta degi og hart var tekist á um málið í sölum Alþingis en einnig úti í samfélaginu. „Samþykki Alþingi ekki ríkisábyrgð á Icesave-lánið gæti skapast stríðsástand í efnahagslífinu hérlendis, Ísland fengi hvergi fyrirgreiðslu, fyrirtæki færu unnvörpum í þrot og við yrðum sett á sama stall í samfélagi þjóðanna og Kúba og Norður-Kórea,“ sagði Þórólfur Matthíasson prófessor í hagfræði í Fréttablaðinu 26. júní 2009. Gylfi Magnússon, þáverandi efnahags- og viðskiptaráðherra utan þings, sagði í viðtali á Stöð 2 sama kvöld að Ísland yrði „Kúba norðursins“ ef lög vegna Icesave yrðu ekki samþykkt. Nokkrum árum síðar baðst Gylfi velvirðingar á þessum ummælum. „Samlíkingin við Kúbu var vanhugsuð og kjánaleg og ekki nema sjálfsagt að biðjast velvirðingar á henni,“ sagði Gylfi.

Alþingi samþykkti þrívegis lög um ríkisábyrgð vegna Icesave

Alþingi samþykkti þrívegis lög um ríkisábyrgð vegna Icesave-samninganna. Frumvarp vegna Icesave I, sem snerist um samninga sem kenndir voru við Svavar Gestsson, var samþykkt með sérstökum efnahagslegum og lagalegum fyrirvörum í ágúst 2009. Ólafur Ragnar Grímsson, þáverandi forseti Íslands, staðfesti lög vegna þeirra hinn 2. september 2009 með tilvísun í sérstaka yfirlýsingu. Bretar og Hollendingar féllust hins vegar ekki á þá fyrirvara sem komu fram í lögunum og það þýddi að semja þurfti að nýju. Alþingi samþykkti svo ný lög vegna Icesave II hinn 30. desember 2009 með naumum meirihluta. Forsetinn beitti þá 26. gr. stjórnarskrárinnar og synjaði þeim lögum staðfestingar eftir að honum bárust áskoranir frá fjórðungi kosninabærra manna í ársbyrjun 2010. Lögin voru síðan felld með miklum meirihluta atkvæða í þjóðaratkvæðagreiðslu. Bandaríski lögmaðurinn Lee Buccheit var þá fenginn til að leiða nýja samninga við Breta og Hollendinga. Alþingi samþykkti svo lög vegna Icesave III með 44 atkvæðum hinn 16. febrúar 2011. Forsetinn synjaði þeim lögum einnig staðfestingar og vísaði þeim til þjóðaratkvæðis. Voru lögin felld í þjóðaratkvæðagreiðslu sem fór fram í apríl sama ár.

Er ekki dálítið sérstakt eftir á að hyggja að Alþingi hafi í þrígang samþykkt lög um ríkisábyrgð vegna Icesave-samninganna í ljósi þess að það er engin ríkisábyrgð í tilskipun um innistæðutryggingar og hún var réttilega og löglega innleidd í íslenskan rétt? „Þessi lýsing er efnislega og fræðilega alveg rétt. En hugarfarið og stjórnmálaástandið meðal þjóðarinnar á þessum tíma, sérstaklega varðandi forystusveitir á ýmsum sviðum, var annað. Sú lýsing sem þú dróst núna fram var ekki ráðandi skoðun fræðasamfélagsins. Hún var ekki ráðandi skoðun þeirra sem réðu mestu um hið opinbera lögfræðiálit á Íslandi. Og hún var ekki skoðun ríkisstjórnar eða meirihluta Alþingis. Það sést kannski best á því hvílíkar árásir voru gerðar á mig fyrir að vísa þessum samningum til þjóðarinnar og gefa þjóðinni þetta vald, þetta lýðræðislega vald að verða sjálf dómari í þessum málum. (...) Ef þú skoðar spádómana sem voru settir fram um að ég væri að dæma Ísland til eilífrar einangrunar, við yrðum Kúba norðursins og að við myndum aldrei geta borið höfuðið hátt í íslensku samfélagi. Það var nánast eins og ég hefði framið móralska synd í hugum margra með því að gefa íslenskum almenningi þetta lýðræðislega vald að dæma sjálfur. Þegar þú lítur til baka þá er alveg ljóst að ef þú tekur ríkjandi skoðun hinna ýmsa forystuveita þá reyndust þær hafa rangt fyrir sér en almenningur í landinu, fólkið í landinu til sjávar og sveita sem fór á kjörstað, reyndist hafa meira vit, meiri þrek og meiri kjark heldur en þessar forystusveitir,“ segir Ólafur Ragnar Grímsson fyrrverandi forseti Íslands í viðtali við fréttastofu Stöðvar 2 og Vísis.

Eftir síðari þjóðaratkvæðagreiðsluna sem fjallaði um Icesave III höfðaði ESA, eftirlitsstofnun EFTA, samningsbrotamál á hendur íslenska ríkinu fyrir EFTA-dómstólnum þar sem stofnunin taldi að íslenska ríkið hefði vanrækt skuldbindingar sínar samkvæmt EES-samningnum með því að tryggja ekki greiðslu lágmarkstryggingar til þeirra sem áttu innistæður á Icesave-reikningunum.

Með málshöfðun leitaði ESA eftir viðurkenningu dómstólsins á því að Ísland hefði brugðist skyldum sínum samkvæmt tilskipun nr. 94/19/EB um innistæðutryggingar þar sem Ísland hefði ekki tryggt endurgreiðslu á lágmarksupphæð til innistæðueigenda á Icesave-reikningunum í Hollandi og Bretlandi innan tilskilins frests.

ESA byggði á því að íslenska ríkið hefði ekki fullnægt skyldu sinni til að tryggja að innistæðutryggingakerfið gæti staðið við skulbindingar sínar gagnvart innlánseigendum. Í því sambandi reyndi á svokallaða árangursskyldu (e. obligation of result). Íslenska ríkinu hafi borið skylda til að ganga úr skugga um að tryggingasjóðurinn gæti staðið við skuldbindingar sínar gagnvart sparifjáreigendum í Hollandi og Bretlandi. Með því að gera það ekki hafi Ísland brotið 3., 4. 7. og 10. gr. tilskipunar um innistæðutryggingar. Þá taldi ESA að Ísland hefði brotið gegn 4. gr. EES-samningsins sem fjallar um bann við mismunun eftir þjóðerni.

Breski lögmaðurinn Tim Ward QC var ráðinn sem aðalmálflytjandi Íslands í málinu fyrir EFTA-dómstólnum. Íslenska ríkið byggði meðal annars á því að réttilega hefði verið staðið að innleiðingu tilskipunar um innistæðutryggingar í íslensk lög. Starfsemi sjóðsins hefði verið í samræmi við tilskipunina og það sem almennt tíðkaðist á innri markaði Evrópu. Þá hefði tilskipunin ekki kveðið á um neina ríkisábyrgð. Málshöfðun ESA byggði í raun á því að íslenska ríkið hefði þurft að leggja tryggingasjóðnum til fé ef eignir hans dygðu ekki til. Enga skyldu um slíkt væri hins vegar að finna í tilskipuninni og ekkert ríki hefði gert ráð fyrir slíku.

Fullnaðarsigur eftir margra ára deilur

Málinu lauk með fullnaðarsigri Íslands fyrir EFTA-dómstólnum með dómi sem var kveðinn upp 28. janúar 2013. Öllum málsástæðum ESA var hafnað. Dómstóllinn taldi að tilskipunin 94/19/EB um innistæðutryggingar gerði ekki ráð fyrir að EES-ríki væri skuldbundið til að tryggja þá niðurstöðu sem ESA hélt fram um greiðslur til innistæðueigenda á Icesave-reikningum Landsbankans í Hollandi og Bretlandi þegar jafnmiklir erfiðleikar geysuðu í fjármálakerfinu og raunin hefði verið á Íslandi. Þannig léti tilskipunin því að mestu leyti ósvarað hvernig bregðast ætti við þegar tryggingarsjóður gæti ekki staðið undir greiðslum til innistæðueigenda.Dómstóllinn komst að þeirri niðurstöðu að eina ákvæði tilskipunarinnar sem tæki til þess þegar tryggingarsjóður innti ekki greiðslu af hendi væri að finna í 6. mgr. 7. gr. hennar en þar væri kveðið á um að innstæðueigendur gætu höfðað mál gegn því innlánatryggingarkerfi sem í hlut ætti. Hins vegar kæmi ekkert fram í tilskipuninni um að slík réttarúrræði væru tiltæk gegn ríkinu sjálfu eða að ríkið sjálft bæri slíkar skyldur.

Um þá málsástæðu sem sneri að mismunun eftir þjóðerni komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að meginregla EES-samningsins um bann við mismunun gerði þá kröfu að tryggingakerfi mismunaði ekki innistæðueigendum. Hins vegar hefðu innistæður á Íslandi verið fluttar úr gamla Landsbankanum yfir í þann nýja áður en Fjármálaeftirlitið á Íslandi gaf út yfirlýsingu sem gerði reglur tilskipunarinnar virkar. Af þessu leiddi að reglur tilskipunarinnar um vernd innistæðueigenda hefðu aldrei tekið til þeirra sem áttu innlán í útibúum Landsbankans á Íslandi. Flutningur innistæðna, óháð því hvort flutningurinn sjálfur hefði falið í sér mismunun, hefði því ekki fallið undir reglu um bann við mismunun sem kæmi fram í tilskipun 94/19 EB. Þá gæti flutningurinn ekki talist brot á reglum tilskipunarinnar eins og þær yrðu skýrðar til samræmis við 4. gr. EES-samningsins. Var því málsástæðu ESA um mismunun eftir þjóðerni hafnað. Þá var ESA dæmt til að greiða málskostnað Íslands.

Slitabú Landsbankans hélt áfram að greiða forgangskröfuhöfum á Icesave-reikningunum út úr slitabúi bankans. Í fyllingu tímans varð ljóst að eignir slitabúsins myndu duga fyrir öllum forgangskröfum vegna Icesave og gott betur.

Hinn 18. október 2015 náðu Trygginarsjóður innistæðueigenda og fjárfesta, Seðlabanki Hollands og Breski innistæðutryggingarsjóðurinn samningum um lokauppgjör krafna vegna innistæðna á Icesave í Hollandi og Bretlandi. Samningurinn fólst í því að Tryggingarsjóðurinn greiddi 20 milljarða króna sem voru að miklu leyti fjármunir sem var safnað inn á reikninga sjóðsins fyrir bankahrunið.

Icesave-málið var svo endanlega til lykta leitt í janúar 2016 þegar slitabú Landsbankans, LBI, lauk uppgjöri við forgangskröfuhafa sem áttu innlán á Icesave-reikningunum.

Ólafur Ragnar Grímsson segir að margvíslega lærdóma megi draga af Icesave-málinu. Umræða um málið hafi einkennst af hjarðhugsun bæði á vettvangi stjórnmála og fræðasamfélagsins. Hann segir að mikilvægasti lærdómurinn sé að treysta eigi þjóðinni fyrir stórum og erfiðum málum.

„Það var efnahagslega rétt að hafna Icesave, það var lýðræðislega rétt en það var líka lögfræðilega rétt. Þannig að íslenska þjóðin, almenningur í landinu, fólkið sem í krafti stjórnarskrárinnar og ákvörðunar forsetans beitti þessu valdi sínu hafði réttara fyrir sér en þessi aðal sérfræðisveit Evrópusambandsins, Breta og Hollendinga og ráðandi forystusveit hér heima,“ segir Ólafur Ragnar.