Ís­land og Kyoto bókunin upp­gjör með kaupum á ó­dýrum losunar­heimildum

Umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra tilkynnti nýverið að ritað hefði verið undir samning ásamt umhverfisráðherra Slóvakíu um kaup Íslands á 3,4 m kolefniseiningum frá Slóvakíu fyrir um 350 m.kr. Þessi tilhögun mun gera Íslandi fært að standa við skuldbindingar sínar á 2. tímabili Kýótó-bókunarinnar enda í stað þess að draga úr losun um 20% jók Ísland losun um 20%.

Kyoto bókunin er alþjóðlegur samningur sem miðaði að því að taka á loftslagsbreytingum með því að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda iðnríkja (þátttökuríkja). Samningurinn var gerður í Japan 1995 og fullgildur 2005 af þátttökuríkjum.

Lykilmarkmið Kyoto-bókunarinnar voru fyrst og fremst að þátttökuríkin skuldbundu sig að draga úr losun þ.á m. koltvísýring (CO2) og metan (CH4). Markmiðið um samdrátt var grundvallaratriði samningsins. Til þess að þátttökuríkin gætu staðið við sínar skuldbindingar var komið á fót ákveðnum markaðskerfum eða sveigjanleikakerfum sem voru þrjár til að þátttökuríkin næðu markmiðum sínum um að draga úr losun ef ekki var hægt að ná því innanlands.

1. Viðskipti með losunarheimildir þjóðríkja: Lönd gætu verslað með losunarheimildir sína á milli til að ná sínum markmiðum, sem Ísland nýtti sér.
2. Kerfi hreinnar þróunar (Clean Development Mechanism (CDM))[1]: Þátttökuríkin gátu fjárfest í verkefnum til að draga úr eða fyrirbyggja losun í þróunarríkjum og fengið kolefniseiningar í staðinn sem þau gætu nýtt til að ná sínum markmiðum og stuðlað að sjálfbærri þróun.
3. Innbyrðis samstarf (Joint implementation (JI)): Þátttökuríkin gátu unnið saman að verkefnum innan landamæra þátttökuríkja til að draga úr losun eða fyrirbyggja og deilt þeim kolefniseiningum sem af þeim hlutust.

Þróunarríki stóðu fyrir utan samninginn að því leyti að þurftu ekki setja sér sérstök markmið um samdrátt í losun, þar sem sögulegt framlag þeirra til losunar er mjög takmarkað m.t.t. framlags iðnríkjanna. Hins vegar voru þau hvött til að grípa til aðgerða til að draga úr losun, sem þau vissulega gerðu í gegnum CDM.

Bókunin var byggð upp á skuldbindingartímabilum, frá 2008 til 2012, fyrra skuldbindingartímabil og svo seinna skuldbindingartímabil 2013 til 2020. Fer nú uppgjör fram en fyrir löngu ljóst að Ísland myndi ekki standa við sínar skuldbindingar með samdrætti í losun innanlands.

Það er mikilvægt að hafa í huga að á meðan Kyoto bókunin markaði mikilvægt skref í alþjóðlegri viðleitni til að berjast gegn loftslagsbreytingum, hafði hún sínar takmarkanir, enda náði hún aðeins til losunar þátttökuríkjanna. Parísarsamningurinn, sem síðar var samþykktur árið 2015 og tók við af Kyoto bókuninni, byggði á grunni Kyoto bókunarinnar með víðtækari og sveigjanlegri nálgun á alþjóðlegum loftslagsaðgerðum þar sem nánast öll ríki heims hafa sínar skuldbindingar, vissulega m.t.t. mismunandi stöðu í þróun og framlags til loftslagsbreytinga.

Ísland og Kyoto skuldbindingar

Þegar Kyoto bókunin var fullgild hér á landi snemma á 20. öldinni var ljóst að Ísland myndi auka losun sína umtalsvert á fyrra skuldbindingartímabilinu enda voru álver í byggingu hér á landi. Því fékk Ísland sérstakar undanþágur á fyrra skuldbindingartímabilinu sem fólu í sér heimild til að auka losun miðað við viðmiðunarárið sem er 1990. Á seinna tímabilinu ákvað þáverandi umhverfisráðherra og stjórnvöld hins vegar að fara að fordæmi annarra Evrópuríkja og skuldbinda sig til að draga úr losun um 20% m.v. 1990[1]. Augljóslega var á brattan að sækja fyrir Ísland enda búið að auka losun um 25% þegar seinna tímabilið hófst og þyrfti því að draga úr losun um 36% á seinna tímabilinu til að ná sínum skuldbindingum. Hins vegar þarf að hafa í huga að skuldbindingar eru skuldbindingar og við þær þarf að standa. Nú þegar uppgjörið er framundan er ljóst að Ísland jók losun sína verulega í stað þess að draga henni. Hræðilegur árangur, sérstaklega í ljósi fagra fyrirheita[2].

CDM

Eins og áður sagði voru ýmis tól í verkfærakistunni til að þátttökuríki næðu sínum skuldbindingum. Til dæmis með því að koma að verkefnum sem drægju úr losun erlendis (enda eru loftslagsbreytingar ekki staðbundnar heldur hnattrænar þó vissulega bitna þær mismikið á þjóðum heims). Flest þátttökuríki tóku þátt í verkefnum í þróunarríkjum til að draga úr eða fyrirbyggja frekari losun þar [5]. Það gerðu þau með því að fjármagna loftslagsverkefni, t.d. og aðallega í fjárfestingu í endurnýjanlegum orkugjöfum sem myndu draga úr notkun jarðefnaeldsneyta til orkuframleiðslu. Mörg ríki litu á þetta sem sitt framlag þeirra til sjálfbærrar þróunar, til að gera enn meira fyrir loftslagsvandann heldur en þau skuldbundu sig til að gera og að síðustu til áhættustjórnunar ef aðgerðir innanlands myndu ekki nægja til að ná sínum skuldbindingum. Á móti fengu ríkin s.k. CER kolefniseiningar sem hægt var að nýta á móti sínum skuldbindingum. Rétt er að nefna í samhengi samkomulags Íslands og Slóvakíu að hvorugt landanna tóku þátt í slíkum verkefnum. Hér er vert að hafa í huga eitt markmið Kyoto bókunarinnar sem var nauðsyn ríkja til að aðlaga sig að áhrifum loftslagsbreytinga, sérstaklega á viðkvæmum svæðum, og hvatti til alþjóðlegrar samvinnu í þessu sambandi

Á tímabili var heimilt að nýta CER kolefniseiningar undir EU ETS markaðinum sem t.d. stóriðjan á Íslandi fellur undir sem og alþjóðaflug innan Evrópu. Því miður var því hætt áður en seinna skuldbindingartímabilið hófst, m.a. vegna þess að grunur var um að sum verkefni uppfylltu ekki þær kröfur sem gerðar voru og að vottun verkefna væri ábótavant. Hins vegar hafa kröfur til verkefna verið auknar til mikilla muna síðan, sem og vottunarkröfur.

Í ljósi þess að það lá fyrir að það ætti að vera heimilt að nota þessar einingar undir EU ETS jókst fjárfesting í þessum verkefnum til muna, m.a. með einkafjármagni sem er gríðarlega jákvætt. Til dæmis hefur framlag endurnýjanlega orkugjafa aukist verulega í Indlandi sem hefur grundvallast á kolefnismörkuðum. ­Þegar svo tekið var fyrir að heimila notkun þeirra undir EU ETS og að nokkur ríki drógu sig úr þátttöku í bókuninni varð til mikil umframframboð af einingum sem hríðféllu í verði. Þetta varði allt þar til eftir undirritun Parísarsamningsins, þegar hinir frjálsu kolefnismarkaðir tóku við sér og atvinnulífið vildi gera meira en þeim bar skv. lögbundnum skyldum.

Frjálsir kolefnismarkaðir (e. Voluntary carbon markets)

Eftir því sem meðvitund um loftslagsbreytingar jókst fóru einstaklingar og fyrirtæki að leita leiða til að grípa til aðgerða til að bregðast við þeim, t.d. með kolefnisjöfnun, þar sem aðgerðir stjórnvalda eru oft lægsti samnefnarinn. Þegar ekki var hagkvæmt að draga úr losun innan frá vildu þau styðja við verkefni utan virðiskeðju sinnar með kolefnisjöfnun[6]. Til að tryggja trúverðugleika og skilvirkni þessara aðgerða urðu til kerfi í anda CDM, helst ber að nefna Verra og Gold standard sem í öllum meginatriðum byggja á CDM en að auki byggir International Carbon Registry á sömu grundvallarreglum. Á frjálsu kolefnismörkuðunum fundu mörg verkefni sér skjól þar sem þau gátu fengið tekjur af sölu kolefniseininga og staðið við fjárhagslegar skuldbindingar vegna fjárfestinga sem grundvölluðust á framtíðartekjum af sölu kolefniseininga, t.d. vegna þátttöku undir EU ETS eða ef þátttökuríkin þyrftu að kaupa til að standa við skuldbindingar.

Mörg fyrirtæki sem eru ekki í Evrópu eða falla utan EU ETS kerfið (eða sambærilegra kerfa) og/eða vilja meira, kaupa kolefniseiningar á frjálsum kolefnismarkaði til að mæta sinni losun til kolefnisjöfnunar. Mikilvægt er að hafa í huga að aðgerðir telja svo til aðgerða þeirra landa þar sem verða til í og telja til árangurs þjóðríkja í sínu loftslagsbókhaldi[7].

Verðmyndun á kolefnismörkuðum

Verð á CER kolefniseiningum og frjálsum kolefnismörkuðum stjórnast líkt og á öðrum mörkuðum um framboði, eftirspurn en einnig af tegund aðgerða. Hér þá skulum við samt staldra við og draga í sviðsljósið muninn á frjálsum kolefnismörkuðum og lögbundnum kolefnismörkuðum sem t.d. stóriðjan og alþjóðaflug fellur undir og alþjóðlegum mörkuðum milli ríkja. Til þess að Evrópuríkin, sem skuldbundu sig að ná fram miklum samdrætti í losun var settur á fót markaður með losunarheimildir (EU ETS) sem leið til að draga úr losun með hvata gulrótar og svipu (e. carrot and a stick), sem er í eðli sínu skattur á losun. Ólíkt öðrum kolefnismörkuðum ræður framboð og eftirspurn ekki einvörðungu verðmynduninni á EU ETS, heldur hefur Evrópusambandið komið á fót s.k. market stability reserve sem er ætlað að tryggja að verð haldist hátt. Þannig hefur Evrópa lagt háa skatta á losun, sem svo hefur gríðarlegar tekjur af.

Þegar þetta er skrifað standa losunarheimildir í um 85 EUR/t CO2-e á meðan verð á frjálsum kolefnismörkuðum sveiflast mikið og er tengt þeim geira sem lausnin fellur undir, t.d. endurnýjanleg orka, skógrækt, verndun vistkerfa, meðhöndlun sorps, námavinnsla o.s.frv. Ecosystem Marketplace[8] gerir reglulega kannanir meðal markaðsaðila og voru verð 2021 að meðaltali um 4 USD/t CO2-e.

En hvað gerðist þá og af hverju ákvað Ísland að kaupa losunarheimildir af Slóvakíu?

Þegar Ísland hafði gengist við að draga úr losun um 36% m.v. losun 2012 hefðu stjórnvöld strax átt að grípa til aðgerða sem grundvallaðist á áætlun sem lægu fyrir áður en seinna skuldbindingartímabilið hæfist. Ísland hafði val um nokkrar leiðir til að standa við sínar skuldbindingar.

1. Strax árið 2012 sett fram trúverðuga áætlun hvernig ætti að ná fram 36% samdrætti í losun aðlöguð reglulega m.t.t. til þess gríðarlega hagvaxtar sem átti sér stað á árunum 2013 – 2019. Hér þarf að hafa í huga samsetningu á losun Íslands, þar sem stóriðjan stendur að baki um 42% losunar.

2. Tekið strax beinan þátt í CDM verkefnum, annars vegar til áhættustýringar og hins vegar til að gera meira en lágmarks skuldbindingin sagði til um.

3. Hefja samtal við önnur þátttökuríki og koma á samstarfsverkefnum og deila ávinningnum, t.d. eru hæg heimatökin í orkuskiptum í raforkuframleiðslu og húshitun, sem gildir líka um lið 2.

4. Kaupa beint CDM kolefniseiningar af þeim sem réðust í fjárfestingu með það fyrir augum að arðsemi hennar myndi ráðast af sölu kolefniseininga til að skala upp lausnir.

5. Eða eins og Íslendingum er svo tamt að gera, bíða og sjá, þetta reddast hugarfar, með því að finna ódýrustu lausnina.

Sú leið sem Ísland valdi og hefur viðhaldið síðan 2012 er augljóslega leið fimm sem er jú versta mögulega leiðin sem gat orðið fyrir valinu fyrir loftslagsmál sem endurspeglar metnaðarleysi stjórnvalda í málaflokknum, þrátt fyrir síendurtekin fögur fyrirheit.

Nú er ljóst að Ísland keypti losunarheimildir af Slóvakíu. Strax spyr maður sig, Slóvakía? Ísland hefur yfirleitt leitað til Norðurlandaþjóða fyrst þegar kemur að samstarfi og/eða fylgt þeirra fordæmi. Þannig mætti gera ráð fyrir að tenging Íslands við Norðurlandaþjóðir væri þess eðlis að Ísland hefði átt kost á að kaupa kolefniseiningar eða losunarheimildir af Norðurlandaþjóðum eða þær aðstoðað stjórnvöld í að kaupa einingar, enda hafa þær öll tekið virkan þátt á kolefnismörkuðum m.a. til áhættustýringa, til að stuðla að sjálfbærri þróun og að ná árangri umfram sínum skuldbindingum. Danmörk, Svíþjóð og Finnland stóðu sig öll vel m.v. sínar skuldbindingar á seinna skuldbindingar tímabilinu, öll löndin drógu verulega úr losun. Noregur hins vegar jók losun sína, þó ekki nærri jafn mikið og Ísland [9]. Ólíkt Íslandi tóku þau öll beinan þátt í CDM og/eða JI verkefnum. Samtals héldu Norðurlöndin á um 80,4 m t CO2-e (kolefniseiningum) í lok árs 2022 eða um 2400% meira en það sem Ísland þurfti til að standa við sínar skuldbindingar [10] (sjá töflu að ofan).

Á málþingi sem haldið var á vegum Lagastofnunar Háskólans þann 24. ágúst s.l. kom fram í erindi Cathrine Wenger um aðgerðir Norðmanna að þeir tóku þátt með beinum hætti í aðgerðum í þróunarríkjum. Jafnframt að til þess að standa við skuldbindingar sínar undir Kyoto bókuninni hafi Norðmenn keypt um 76 m CER eininga fyrir um 2,9 ma NOK eða sem nemur tæplega 38 ma.ISK. Til að setja í samhengi þá keypti Ísland um 3,4 m CO2-e einingar (AAUs) fyrir um 350 m.kr.)

Það vekur undrun að Íslandi hafi ekki staðið til boða að kaupa einingar af frændríkjum sínum þar sem mikið framboð var á slíkum einingum eða að stjórnvöldum hafi þótt það of dýrt að fara að fordæmi hinna Norðurlandanna. Draga má þá ályktun að frændríki okkar hafi gefið sér,

1. að Ísland þyrfti að greiða hátt verð fyrir að hafa ekki staðið við sínar skuldbindingar;
2. að þátttaka þeirra í JI/CDM væri einmitt þeirra leið til að leggja meira af mörkum en að draga úr losun um 20%;
3. að þeirra áhættustjórnun og aðgerðir til að ná árangri ættu ekki að hjálpa Íslandi að ná sínum markmiðum enda væru þau til viðbótar við sameiginleg markmið Evrópusambandsins.

Staðreyndin er sú að Ísland hefur ekki staðið við sínar skuldbindingar og vill komast út, og bara á sléttu og á sem ódýrastan máta á meðan aðrar þjóðir hafa gert mun meira.

Norðmenn hafa að meðaltali greitt ríflega 3,5 EUR fyrir hverja CER kolefniseiningu hafa Norðmenn ólíklega viljað selja fyrir lægra verð. Sama gildir um önnur norðurlöndin. Ísland hefur viljað finna lausnina sem var ódýrust og því hafa ónýttar losunarheimildir Slóvakía orðið fyrir valinu.

Hér verðum við að hafa í huga að Noregur greiddi lágt verð til að standa við sínar skuldbindingar ef það er sett í samhengi við hina lögbundnu markaði eins og EU ETS, en vissulega studdi við sjálfbæra þróun með sínu framlagi.

Gagnrýni

Það hlýtur að skjóta skökku við að Ísland sem hefur tekjur upp á um 800 m.kr. á ári vegna þátttöku í EU ETS[11] fari svo ódýra leið sem raun ber vitni til að standa við sínar skuldbindingar í ljósi þess að hér á landi eru háir skattar á losun atvinnulífsins. Höfum hugfast að meðalverð á losunarheimildum sem stóriðjan fellur undir var árið 2022, 82,3 EUR/t CO2-e. Norðmenn greiddu að meðaltali um 3,5 EUR/t CO2-e. Stjórnvöld keyptu AAU losunarheimildir á grundvelli heimilda Kyoto-bókunarinnar á um 0,7 EUR/t CO2-e eða um 0,9% af því verði sem atvinnulífið sem fellur undir EU ETS þarf að greiða fyrir sína losun, um 20% af því sem Norðmenn keyptu sínar CER/ERU kolefniseiningar á og ef við setjum þetta líka í samhengi við það meðalverð, sem atvinnulífið hefur borgað á hinum frjálsu kolefnismörkuðum sem þeim ber engin skylda að styðja við og stuðla að árangri þátttökuríkja undir alþjóðlegum skuldbindingum, er um 4 EUR/t CO2-e. Þannig hafa stjórnvöld greitt um 18% af því sem atvinnulífið gerir af fúsum og frjálsum vilja án lagalegra krafna.

Höfum hugfast að 0,7 EUR eru um 100 íslenskar krónur. Ef loftslagsverkefni væru fjárhagslega sjálfbær fyrir 100 kr./t CO2-e eða atvinnulífið gæti fyrirbyggt sína losun fyrir 100 kr./t CO2-e værum við ólíklega að upplifa hnattræna stiknun, eins og framkvæmdastjóri Sameinuðu þjóðanna orðaði það nýverið. Það væri búið að leysa vandann! Það á að vera dýru verði keypt að standa ekki við sínar skuldbindingar, sbr. EU ETS. Ef kolefniseiningar og losun eru dýrar virkar það sem hvati fyrir atvinnulífið (og stjórnvöld) til að draga úr losun og standa við sínar skuldbindingar.

Ráðherra segir að um sé að ræða farsæla niðurstöðu á snúinni stöðu og að niðurstaðan sé miklu betri fyrir ríkissjóð eða um 450 m.kr. minni en gert var ráð fyrir. Er það góð niðurstaða fyrir loftslagið að minni fjármunum sé ráðstafað til þess að bregðast við loftslagshörmungunum sem eru framundan? Þegar þetta er sett í samhengi við þá fjármuni sem ríkissjóður hefur tekjur af vegna EU ETS[12] þá eru þetta aðeins um 44% af væntum tekjum ríkissjóðs 2023. Hvert hafa þá uppsafnaðar tekjur ríkissjóðs af EU ETS farið í árin 2013 – 2020, þær hafa a.m.k. ekki farið í að draga úr losun. Þær virðast hafa farið í önnur verkefni sem eru fjármögnuð af ríkissjóði og ekki í þann málaflokk sem þeim er ætlað og augljóslega ekki í að stuðla að hnattrænni sjálfbærri þróun. Svo er líka möguleikinn á að þeim hafi verið ráðstafað með óskilvirkum hætti sem er ekki að skila árangri.

Ráðherra drepur niður í að best hefði verið að ná settum markmiðum með skógrækt og landgræðslu. Þar virðist sem ráðherra misskilji inntak Kyoto bókunarinnar. Við leysum nefnilega ekki hnattræna stiknun með skógrækt og landgræðslu. Númer eitt, tvö, þrjú og þrettán er að draga úr losun, sem við Íslendingar höfum svo sannarlega ekki gert. Skógrækt og landgræðsla koma númer fjórtán, fimmtán, sextán og þrjátíu sem er svo sannarlega mikilvægt, til þess að hægt sé að ná fram kolefnishlutleysi eins fljótt og auðið er og ekki síðar en 2040, ef Ísland ætlar að standa við sín markmið undir Parísarsamningnum.

Í tilvitnun segir ráðherra að jafnframt að „við höfum verið og erum í hópi þeirra ríkja sem eru með mestan metnað í loftslagsmálum“ sem var svo ítrekað á málþinginu. Vissulega er það rétt að við höfum verið með mikinn metnað í loftslagsmálum í orði eins og ráðherra nefnir. Að skuldbinda okkur til að ná fram 20% samdrætti í losun m.v. 1990 þegar strax 2012 vorum við búin að auka losun um 25%. Að setja markmið um kolefnishlutleysi 2040 þegar við erum að enn að auka losun og engar raunhæfa áætlun eða gripið til aðgerða til að draga úr henni eða auka bindingu[13].

Hér virðist að ekki fari saman hljóð og mynd eins og tíðrætt er orðið hjá stjórnvöldum

Stjórnvöld þurfa að hlusta á atvinnulífið og fylgja eftir með aðgerðum, aðgerðum þar sem atvinnulífið fær viðurkenningu og áheyrn stjórnvalda. Atvinnulífið er löngu tilbúið, aðgerðir sem atvinnulífið hefur fjármagnað og drifið áfram hafa náð alþjóðlegri athygli, og ekki aðeins Carbfix, en því miður eru stjórnvöld ekki með tærnar þar sem atvinnulífið er með hælana.

Höfundur er stofnandi International Carbon Registry, og vottunarstofunnar iCert.

[1] CDM er undanfari hinna alþjóðlegu frjálsu kolefnismarkaða. Öll vottunarkerfi, s.s. Verra, Gold standard og International Carbon Registry byggja á grundvallarreglum CDM.

[2] T.d. Stjórnarráðið | Skýr skilaboð - Ísland ætlar að draga úr losun til 2020 (stjornarradid.is) og Ísland getur betur - Vísir (visir.is)

[3] https://unionregistry.ec.europa.eu/euregistry/IS/index.xhtml

[4] Skuldbindingartímabil 2 (2013 – 2020)

[5] 

https://cdm.unfccc.int/Projects/projsearch.html

[6] Íslenskir staðlar gáfu út í september staðlaðar kröfur til kolefnisjöfnunar https://www.stadlar.is/stadlabudin/vara/?ProductName=IST-TS-92-2022

[7] Grein 6 í parísarsamningnum fjallar um sambærileg kerfi og urðu til undir Kyoto bókuninni, þ.e.a.s. CDM og JI þar sem árangur getur flust á milli landa.

[8] https://www.ecosystemmarketplace.com/

[9] Endanlegt uppgjör mun liggja fyrir í september. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/FAQs-cp2-true-up-faqtuptransactions%26report_v1_0.pdf?fbclid=IwAR0lIsYaRzIOjriz-FG_3eZYXsRnrct1v4iJd8dH2enN6nQCCnOnJW2OZLM

[10] https://climate.ec.europa.eu/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets/union-registry_en

[11] https://www.stjornarradid.is/library/01--Frettatengt---myndir-og-skrar/Skjol---Frettatengt/Fj%c3%a1rl%c3%b6g%202023.pdf

[12] Fjárlög 2023, https://www.stjornarradid.is/library/01--Frettatengt---myndir-og-skrar/Skjol---Frettatengt/Fj%c3%a1rl%c3%b6g%202023.pdf

[13] Hér er ekki tekið tillit til aðgerða einkaaðila sem hafa lagt sitt af mörkum til að ná fram samdrætti í losun eða bindingu.